据中国商务部消息，5月1日起，53个与中国建交的非洲国家100%税目的商品进入中国市场将不用缴纳关税，此前中国已对33个非洲国家实施了零关税政策。这一举措若全面落实，相当于对几乎整个非洲大陆免除关税，唯一被排除在外的是仍与台湾保持外交关系的斯威士兰。中国的这一政策究竟想释放出什么信号呢？本台的印太纵览节目将围绕该主题制作两期节目，本期节目我们邀请到了台湾淡江大学外交与国际关系学系的学者张昱谦 Kenny Chang，他同时也是《用地图看懂中国经济》等多本畅销财经图书的作者。张昱谦将为我们深入解读中国对非洲近20年来外交策略的转变，零关税政策背后的真实意图，以及未来中国对非洲的具体定位和战略方向。
RFI：我们知道从特朗普第二任期以来，他对像南非和尼日利亚这样的非洲国家增加了关税，大概是从10%到30%左右。所以现在在美国对整个世界都在推行贸易保护主义、提高关税的背景下，中国为什么会选择在这个时候对非洲免除关税？
张昱谦（ Kenny Chang）：我想这个可以从两个方面来看。中国对非洲经贸关系的提升，其实并不是因为看到美国像特朗普这样挥舞关税大棒，才突然决定用零关税来融入非洲。事实上，中国对非洲的政策一直具有延续性，这可以追溯到中国加入世界贸易组织之前，当时就已经开始形成既定的国际战略方向。
大约在2010年之后，中国经济开始变得比较强盛，对非洲国家的投资、基础设施建设以及外交往来也逐步加强。包括中国与非洲之间最重要的机制——中非经济论坛，大约也是在2010年前后逐渐发展起来的。这一系列外交与经济合作的推进，使得零关税政策成为一个顺势的延伸。虽然现在会被拿来与特朗普的“对等关税”进行对比，但实际上，这一政策早就有规划。
我个人判断，中国对非洲实行零关税的时间点确实稍微提前了一些，但过去在中非经济论坛上，非洲国家就已经多次提出类似诉求，中国方面也表达过相应的政策方向。至于为什么会提前，我认为需要从政治角度来看。
中国对非洲采取零关税政策，具有很强的象征意义，尤其是面向全球，而不仅仅是非洲。从实际经济效果来看，这一政策带来的直接收益并不算特别大，但在外交层面却意义重大。
如果仔细观察中国的贸易政策，会发现它在东盟等十多个国家已经建立了自由贸易协定框架。也就是说，中国对主要的“第三世界国家”，基本上已经逐步完成了零关税合作体系。在这样的背景下，非洲之外，最重要的区域其实是中亚和南美洲。
从习近平推动零关税政策的角度来看，一方面是与特朗普形成对比，另一方面也是向所谓的“全球南方国家”释放吸引力。比如南美国家可能会看到，如果与中国合作，也有机会获得类似的零关税待遇，这本身就具有一种示范和宣传作用。因此，中国对非洲实行零关税，并不完全是出于经济考量。经济上的直接效果有限，但在外交上却能对中亚、南美等地区形成示范效应，而这恰恰是中国更看重的目标。
RFI：中国应该说近二十多年来，对非洲的投入是非常非常大的。比如说2002年的时候，中国和非洲的贸易额，我这边看到的数据是只有120亿美元，到2004年就增长到了3000亿。而且就像你刚才说的，其实我们也都知道，中国在此前已经对差不多33个非洲国家实施了零关税，这一次只是进一步惠及了更多国家。所以你觉得，中国在非洲的这种策略转变是什么？也就是说，它现在对非洲的定位是否发生了一些变化？
张昱谦（ Kenny Chang）：我想在政治层面上，中国对非洲的定位应该还是保持一致的；但在经济层面、经济政策上，确实出现了一些变化。这种变化主要来自地缘政治、供应链问题，以及中国自身经济转型的需要。
首先我们要知道，近几年，尤其是在特朗普第一任期（2016年）以及大约2018年中美贸易战开打之后，中国开始采取一种所谓“中间品贸易”的政策。所谓中间品贸易，就是大量进口原材料，也就是各种中间产品的原料，然后由中国来进行大规模加工制造。换句话说，中国希望在国家安全供应链以及全球贸易供应链中，掌握中间品这一关键环节的战略地位。
有了这个中间品战略之后，我们可以反推一个问题：这些原材料从哪里来？中国本身地大物博，但非洲拥有更多的稀有金属资源，包括各种矿产，尤其是一些与核能相关的矿产资源，还有黄金、铜、铝等，这些资源都比中国丰富得多，甚至非洲也拥有石油资源。
因此，对中国来说，要维持供应链战略，尤其是在2018年中美贸易战之后，可以说进入了一种类似新形态“冷战”的状态。在这种情况下，供应链的完整性就显得非常重要：从政治上看，国家安全依赖供应链的完整；从经贸政策上看，中间品战略也使得原材料变得至关重要。
从这两个角度来看，就不难理解为什么中国会对非洲提供更多优惠、加强更多接触。
我这边可以提供一个数据：根据联合国资料库，大约在2019年，中国全部进口中，矿石和原材料的占比约为20%；到了2024年，这一比例已经上升到27%。也就是说，短短5年时间，从20%增长到了27%。由此可以看出，中国对原材料的需求是非常强烈的。
RFI：因为我对数字可能没有你那么敏感，如果说从20%增长到27%，在5年内增加了7%，这应该是一个非常高的增长，对一个国家在这方面的进口来说，是这样吗？
张昱谦（ Kenny Chang）：对，对，没有错。
RFI：那如果像你这么说的话，如果中国能想到这一点，为什么美国没有想到？为什么美国觉得自己不需要像中国一样去做，认为不需要垄断这些资源，反而还对非洲提高关税？
张昱谦（ Kenny Chang）：我想这可能是一个误解。特朗普的关税，其实更多是他个人的一种策略，是一种谈判手段。美国并不是不重视这些战略物资或原材料，其实他们也非常在意。当然，美国最担心的是石油，这也是为什么会发生伊朗战争。
至于我刚才提到的非洲这些金属矿产，美国当然也很重视。只是美国的体制和中国非常不同。美国政府虽然有资金，但不像中国那样可以举全国之力去推动建设。中国甚至可以派大量工程师到非洲参与基础设施建设，而美国更多是以商业行为（Business is business）为主。
美国政府确实也很关注非洲的金属矿产和原材料。即便特朗普提高了关税，他仍然成立了DFC（美国国际开发金融公司，是美国联邦政府的开发金融机构，主要负责提为中低收入国家私人发展项目提供融资），通过这个机构去对接非洲国家。这几年，美国也陆续与卢旺达、刚果民主共和国达成了一些具有战略意义的商业合作协议。只是这些协议具体落实到什么程度，目前公开信息并不算多。
从策略上看，特朗普并不是像中国那样，通过提供优惠或援助来换取资源。他更倾向于一种商业逻辑，也就是“你给我资源，我付你相应的价格”，强调一种对等关系。从某种角度来说，这种方式可能相对缺乏长期经营和系统性战略，这一点也确实和以往美国政府有所不同。所以，美国并不是不在乎，而是在手法上和中国不同。当然，从效率上来看，美国未必能像中国那样集中力量推进，但它会通过其他方式获取这些原材料。
还有一个很关键的因素是：非洲的这些金属矿产在开采之后，需要进行提炼加工。而在有色金属提炼方面，中国在全球范围内具有非常强的实力，也拥有非常成熟的产业链；相比之下，美国在这方面的规模和能力没有那么大。因此，在需求结构和产业链布局上，美国和中国也存在差异，这也导致两国在对非洲的战略上呈现出不同的路径。
RFI：应该说非洲对中国一直是贸易逆差，我这边有一个数据，到2025年的时候，中国对非洲的贸易顺差规模大约是1020亿美元。中国是非洲最大的贸易伙伴，大概占非洲整体贸易额的五分之一，但反过来，非洲只占中国贸易的4%。在中国对非洲存在这么大贸易顺差的情况下，现在又实行零关税政策，这到底是对谁更有利呢？
张昱谦（ Kenny Chang）：我认为，中国的零关税政策对非洲国家来说，更像是一种外交宣示，它的象征意义大于实际经济利益，甚至可以说实际收益是微乎其微的。
首先，我刚才提到，矿产资源是关键，而中国对矿产的需求非常大。非洲当地很多矿产开采公司本身就是中国投资的。换句话说，是中国企业在非洲开采资源，再出口回中国，供应中国自身的产业链。在这一整套体系下，零关税实际上更多是有利于中国企业以及中国国内的消费。
至于非洲是否会因此扩大贸易顺差，我认为不太可能。因为是否形成顺差，还要看中国向非洲出口什么。当中国加大对非洲投资之后，比如钢铁、汽车、手机等产品都会从中国大量进入非洲市场。所以实际上你会发现，即便实施零关税，我可以判断，今年或明年，非洲的顺差不仅不会扩大，反而可能缩小，甚至中国的顺差会进一步增加。
另外，从一般的比较优势角度来看，零关税通常在双方都有相对完整产业结构时才更有利。比如一个国家生产纺织品，另一个生产钢铁制品，双方互免关税，互相都有好处。但对非洲来说，最大宗出口仍然是矿产资源，包括铀矿、铁矿等，第二大类是农产品，但农产品规模其实很小，而且多以经济作物为主，比如咖啡豆、香料等，这些产品的附加值相对较低。因此，即便实行零关税，带来的帮助也有限。
如果非洲希望真正从零关税中受益，关键还是要提升自身的工业基础。但从目前来看，非洲工业化的进展速度并不如预期。这不仅涉及外部各国对非洲的投资方式，也与非洲内部的政治稳定性以及教育普及程度有关。如果基础工业无法发展起来，那么零关税的效果，很可能依然是政治意义大于经济意义。
RFI：我看到有一种分析或说法，认为中国的零关税政策或许可以推动非洲国家之间实现更多跨国合作，比如建立跨国产业供应链，打破区域壁垒。不知道您怎么看？
张昱谦（ Kenny Chang）：我觉得这当然是一个很理想的设想，但也只是理想中的情况。我认为中国目前的政策可能还无法推动到您刚才所说的那种状态。主要原因大概有三点可以分享。
第一，今年3月《Foreign Affairs》杂志提到一个问题：中国在东南亚的贸易政策，并没有产生所谓的“雁行理论”的效果（由日本经济学家赤松要在1930年代提出的“雁行理论”Flying Geese Paradigm，描述东亚国家从劳动密集型制造业，向资本和技术密集型产业升级发展）。
过去台湾与日本、美国与日本之间，都曾形成类似“雁行理论”的发展模式，但中国在东南亚并没有做到这一点。至于原因，与中国自身的经济状况密切相关。我一开始提到，中国目前采取的是以中间品为主的贸易战略。再加上中国内部经济面临外资大幅减少、消费萎缩，CPI趋近通缩，房地产市场情况也不理想。在这种情况下，中国必须依赖大量出口来维持金融体系和政治稳定。
既然如此，中国是否会让东南亚或非洲来取代部分产能？我认为目前并不容易，也不是中国乐见的局面。
中国仍然希望通过大量出口到这些国家，换取外汇，以及建立政治和经济关系，以维持国内经济和政权稳定。我们常说，中国的低价产品已经对东南亚造成影响。那么可以反推，如果东南亚都受到明显冲击，非洲在基础工业更薄弱的情况下，又如何建立完整供应链？难度只会更高。尤其在地理位置上，非洲距离中国更远，与中国的联系也不如东南亚密切。因此，我不认为短期内零关税政策能够促使非洲内部形成完整供应链。
当然，我也必须承认，正如刚才提到的绿色产业政策，包括能源、电池、矿产等领域，中国确实在一些非洲国家进行了投资，比如建立提炼工厂等。这些是存在的。但目前当地劳动力素质和产品质量是否能够快速提升，还不太乐观。整体来看，仍处于初级阶段，还没有发展到能够支撑完整供应链的水平。所以，这是第一个原因：中国当前的经济状况不允许其像2008年或2010年那样发挥强大的带动作用。
第二个原因是，许多非洲国家的内政并不稳定。比如卢旺达、苏丹等国家，都不同程度存在民兵组织、冲突甚至种族屠杀等问题。这些因素使得政治难以真正稳定。而我们也清楚，经济发展的前提是政治稳定。一个政治不稳定的国家或地区，很难实现良好的产业发展。
再者，一些地区的军阀更关心的是自身掌握多少武器或财富，而不一定真正关注国家或地区的长远发展目标。他们的关注点，与一般民主国家领导人以国家发展为优先的逻辑，并不完全相同。
RFI：你觉得中国对非洲的这种战略，未来会是一个什么样的走向呢？
张昱谦（ Kenny Chang）：如果要做预测的话，我觉得这个问题挺有意思的。刚才我提到，中国的模式在一些非洲国家是具有吸引力的。
因为非洲存在不少军事独裁或强人政治的政府，例如刚果（金）和刚果（布）、苏丹、莫桑比克等国家，在治理模式上往往偏向强人政治。对这些国家来说，中国在治理体系上的一些做法，包括监控、电信网络建设，以及经济与政治结合的治理方式，具有一定吸引力。因此，他们可能更倾向与中国合作，因为这样的合作有助于他们获得维持长期执政的一些方法。
不过，也有一些国家未必持相同看法，例如北非的埃及，或者像尼日利亚等国，情况就不完全一样。因此，谈到未来中国的策略，我认为欧洲和美国在非洲仍然存在一定的战略空间，并非完全缺席。
如果未来中美之间的地缘政治竞争持续升温，在关键矿产资源需求不断上升的背景下，非洲国家也有可能被迫“选边站”。也就是说，可能会逐渐形成一些国家更倾向美国，另一些国家更倾向中国的局面。
此外，虽然中国目前整体上对非洲采取较为广泛的合作策略，但并不是每个非洲国家都拥有丰富的矿产资源，也不是每个国家都有强烈的军备需求。因此，美国和欧盟依然具备介入和发展的空间。只是到目前为止，无论是美国还是欧盟，非洲还不是其地缘政治竞争中的核心焦点。
不过，这种情况未来是否会改变，也存在不确定性。随着科技发展以及地缘政治格局的变化，非洲的重要性有可能上升，这取决于未来整体国际局势的演变。
以上您听到的是台湾学者张昱谦（ Kenny Chang）对中国零关税政策的解读。5月9日将播出“台湾学者看非洲“的第二期内容。感谢法广技术人员Julie的合作，也感谢您的收听，我们下次节目再见。
