Em vários países africanos, há sinais de que quando os governos conseguem cobrar impostos, também tendem a melhorar a qualidade da democracia. O economista angolano Francisco Paulo, acaba de terminar o doutoramento no Instituto Universitário de Lisboa com uma tese sobre “Tributação em África e Reformas Fiscais em Angola”, explica-nos que, quando os cidadãos começam a pagar impostos e percebem que estão a financiar os serviços públicos, ganham mais consciência cívica e exigem mais dos seus governantes.

RFI: O que é que o motivou a estudar o tema dos impostos e por que escolheu Angola como caso de estudo?

Francisco Paulo: O que me levou a estudar os impostos em África… sabe que o continente africano, na verdade, se analisarmos os dados macroeconómicos, é um dos continentes com menor colecta de impostos em comparação com os restantes. Em média, a percentagem dos impostos no PIB em África anda à volta dos 14%, enquanto noutros continentes ronda os 30%, 20%. África cobra menos impostos. E, se compararmos com os níveis de democracia, os países africanos também são, em geral, os que têm os níveis mais baixos de democracia.

Por que é que África cobra menos impostos? Existem várias razões. A literatura aponta também alguns aspectos, como o facto de a democracia, em alguns países africanos, ser considerada imposta pelo Ocidente, no sentido de que grande parte da ajuda pública ao desenvolvimento é condicionada pelo respeito pelos direitos humanos e pela implementação da democracia. Quisemos analisar até que ponto a ajuda ao desenvolvimento contribui efectivamente para a democracia em África, e que impacto factores como os impostos podem ter no seu reforço, tendo em conta a teoria do contrato social.

Nota-se que, quando a população começa a pagar impostos, desenvolve uma maior consciência cívica, especialmente nos países africanos, porque compreende que os serviços públicos prestados pelo governo não são gratuitos, e que participam nas despesas. Quando isso acontece, há níveis mais elevados de democracia e uma maior responsabilização por parte dos governos.

O estudo mostra que há uma relação em forma de "U invertido" entre democracia e carga fiscal. Pode explicar-nos de forma simples o que isto quer dizer?

Essa relação em forma de U invertido significa que, numa fase inicial, o aumento da carga fiscal ou seja, a carga fiscal que incide sobre a população e sobre as empresas, e não sobre a exploração de recursos naturais, contribui para o aumento dos índices de democracia. No entanto, esse aumento só ocorre até um certo limiar. No nosso estudo, esse limiar situa-se entre os 26% e os 27% de receitas fiscais em proporção do PIB.

Se esse limiar for ultrapassado, um aumento na carga fiscal pode provocar uma diminuição nos índices de democracia. Quando os impostos se tornam demasiado elevados, as pessoas deixam de querer pagá-los. E os governos, por vezes, podem adoptar atitudes autoritárias para forçar o pagamento. Por isso, essa relação é em U invertido: o aumento da carga fiscal promove a democracia até certo ponto, depois disso, pode ter o efeito contrário.

É isso que está a acontecer em Angola?

Bom, em Angola, podemos notar que uma das melhores coisas que aconteceu nos últimos anos foi a diminuição das receitas fiscais petrolíferas. Com essa redução, o governo foi obrigado a começar a cobrar impostos ao sector não petrolífero.

Esses impostos; como o IRT (Imposto sobre o Rendimento do Trabalho) e o IVA, afectam directamente a população, que sente que paga impostos, mas não vê retorno em termos de serviços públicos.

A população não tem retorno?

Não há retorno, e a população está cada vez mais consciente disso. Por exemplo, recentemente houve um caso de desvio de dinheiro na AGT relacionado com o IVA, e a população ficou completamente revoltada. Estávamos a falar com algumas pessoas que diziam: “Bom, quando havia dinheiro do petróleo, não se sentia tanto, porque o petróleo é uma economia de enclave, não havia esse impacto directo. Agora, quando roubam o dinheiro do IVA, estão a roubar o dinheiro dos mais pobres”.

Isso mostra que a cobrança de impostos aumenta a consciência cívica. O imposto não é apenas um instrumento de arrecadação pública, mas também de participação cívica. E é a melhor forma de garantir uma democracia mais vibrante. A democracia precisa de receitas para funcionar, porque as instituições precisam de dinheiro, e esse dinheiro vem, em primeiro lugar, dos impostos.

No seu trabalho encontra um resultado curioso: quando a economia não petrolífera cresce, a arrecadação de impostos fora do petróleo não aumenta. Como se explica isso?

No caso específico de Angola, isso foi uma verdadeira surpresa para nós. O PIB não petrolífero é a base para a incidência dos impostos não petrolíferos. De acordo com a teoria económica, o aumento do PIB deveria levar ao aumento das receitas fiscais. Mas, em Angola, isso não aconteceu durante o período que analisámos (2008-2021).

Durante esse período, as receitas fiscais não petrolíferas não acompanharam o crescimento do PIB não petrolífero. Isso é um paradoxo.

E como se explica isso?

Uma das razões prende-se com o facto de o governo ter concedido muitas isenções fiscais. Muitas empresas foram criadas e beneficiaram dessas isenções. Por exemplo, a Unitel, a maior empresa de telecomunicações de Angola, teve isenção de imposto industrial quando foi criada, e continua a ser uma das mais lucrativas do país. Até hoje, não sabemos se essa isenção já terminou, porque não há dados oficiais disponíveis.

Essas isenções fiscais foram atribuídas de forma discricionária. Só em 2022 é que o governo aprovou o Código das Isenções Fiscais. Antes disso, qualquer ministério podia concedê-las. Foi então criada uma agência para este efeito, mas a Administração Geral Tributária não tem acompanhado,  ou, pelo menos, não há registos públicos das isenções concedidas.

Essas isenções explicam a relação negativa entre o PIB não petrolífero e as receitas fiscais não petrolíferas. Infelizmente, a reforma tributária implementada pelo governo não abordou essa questão nem a redução da carga fiscal. E tudo foi feito na ânsia de atrair investimento privado, mas de forma pouco estruturada. Não há dados sobre o número de isenções concedidas. Procurámos essa informação junto da AGT, mas não conseguimos obtê-la. Enquanto o governo não se organizar neste sentido, essa relação negativa poderá persistir.

A economia informal é um grande desafio em África e, claro, também em Angola. Que soluções existem, na sua opinião, para integrar mais trabalhadores e empresas no sistema formal de impostos?

A economia informal em África é, em grande parte, consequência da má governação. A maioria das pessoas ou pequenos empresários não está na informalidade por vontade própria, estão por falta de opção.

Dou-lhe um exemplo: em Angola, há muitos cidadãos que não têm bilhete de identidade. Hoje, o número de identificação fiscal (NIF) está ligado ao número do Bilhete de Identidade. Logo, quem não tem BI, não tem NIF e, por isso, não é reconhecido como contribuinte. Como é que essa pessoa vai formalizar o seu negócio?

Isto revela falhas graves nas políticas públicas, quer no registo das pessoas, quer no registo da propriedade. Muitas propriedades não estão legalmente registadas: há pessoas que têm terrenos ou edifícios, mas não têm documentos legais que os comprovem. Essa falha obriga muitas pessoas à informalidade.

E a informalidade não é sustentável. Se muitos desses trabalhadores e empresas fossem formalizados, isso representaria um aumento significativo nas receitas fiscais, quer em impostos sobre empresas e rendimento, quer em impostos indirectos.

Francisco Paulo, uma última questão. Com base na sua investigação, que recomendações deixaria aos governos africanos para aumentarem a receita fiscal sem pôr em risco a estabilidade social e política?

Analisámos a curva de Laffer, que mede a relação entre a taxa de impostos e a receita fiscal em termos monetários. E notámos que, no que toca ao imposto sobre empresas e aos impostos indirectos, muitos países africanos já atingiram o seu limite. Não há margem para aumentar ainda mais as taxas porque quem já paga impostos são sempre os mesmos, os formalizados. Isso gera uma sobrecarga injusta.

A melhor forma de expandir a base tributária é formalizar a economia informal. Para isso, é essencial investir no registo civil das pessoas, no registo da propriedade e na educação. Isso incentivaria as pessoas a formalizarem os seus negócios.

Os governos africanos devem canalizar os seus gastos públicos para a melhoria efectiva das condições de vida da população. Quando as pessoas percebem que os seus impostos estão a ser bem utilizados; quando vêem melhorias nas infra-estruturas, na saúde, na educação, estão mais dispostas a pagar impostos. E isso, por sua vez, pode contribuir para melhores índices de democracia em África.